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PPP模式在我国应用中的问题研究

2017/03/24|发布者: 期刊易|阅读:
【摘要】 PPP 模式在我国应用中的问题研究 摘要 : PPP 模式(公私合作模式)被广泛的应用于公共基础设施领域。本文通过分析 PPP 模式在我国应用的现状,阐述其中存在的问题,并结合我国现实情况分析问题影响因素,...

PPP模式在我国应用中的问题研究

 

摘要: PPP模式(公私合作模式)被广泛的应用于公共基础设施领域。本文通过分析PPP模式在我国应用的现状,阐述其中存在的问题,并结合我国现实情况分析问题影响因素,希望对我国的PPP模式应用的进一步发展起到指导意义。

关键词:PPP模式,社会资本

近年来,我国基础设施建设存在巨大的资金缺口,国家的财政预算承担着巨大的投资压力。同时私人经济的迅速发展,使得其有强烈参与的愿望。当前,积极引导社会资金进入公共基础设施建设,打破原有的单一融资模式,成为亟待解决的问题。PPP模式逐渐进入了人们的眼界,与其他融资模式相比,适用范围更广,优势更为明显。

PPP模式(公私合作模式)将市场理念与政府职能相结合,在实现政府主导公共设施及服务公益性的同时给私人企业创造利润,不断促进着我国公共设施及服务的可持续性发展。

 PPP模式在我国应用现状

为了减轻政府的财政压力,适应我国高效率、低成本、可持续的中高速经济增长阶段的新常态环境,公共基础设施建设要从靠政府转向靠市场,依市场规律运行,要转变政府部门的思想,提高效率,PPP模式的引入成为了拉动我国公共基础设施建设的新动力,也是我国经济高速增长的新引擎。

90年代,我国个别地方政府开始尝试在污水处理、城市垃圾处理、市政工程等项目中引入非政府资金。且在国内很多学者开始关注耗资大,影响生态环境的项目引入到了PPP模式。国务院在20047月发布了《关于投资体制改革的决定》指出允许社会资本参与到公益事业和公共基础建设项目中。2002-2008年,我国PPP模式达到了全面推进阶段,国内的各主要城市都出现了PPP项目,如:2002年,成都市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖;兰州股份集团部分转让项目等等。2009年后,我国的PPP模式经过十几年的发展,不少项目产生的问题随着项目的运营及特许期的终止不断暴露出来。2014年将PPP模式的研究和应用推向了高潮,国家出台了《国务院关于深化预算制度改革的决定》、财政部印发了《PPP项目合同指南(试行)》及《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等文件,鼓励积极推广使用PPP模式,指出PPP模式是处理和改善地方政府债务的重要方式。2015年,PPP模式应用更为广泛,国家发改委公布的数据显示,全国PPP项目共1043个,其均由发改委发布,其中北京市就有20个,投资总额为1675.74亿万,涉及轨道交通及环境建设。湖南省在20157月的《全省第二批政府和社会合作(PPP)示范项目名单》中,共涉及52个项目,总资金共计760多亿元,成为推动当地经济发展不可或缺的因素。PPP项目正在不断的涌现,成为了我国融资模式的新方式及方向。

 PPP模式应用中存在的问题及原因

PPP模式以一种公私资本合作模式,有利地缓解了政府的资金紧张压力,是一种双赢甚至多赢的合作模式。我国政府已经高度重视和积极地推进着PPP模式的应用。但,在实际应用中,PPP模式需要具备一定的条件和内外部环境的影响,我们从以下几个方面阐述存在的问题及原因。

(一)针对性法律体系欠缺

PPP模式的良性运行离不开一个保障性高的社会法制环境。目前,我国的PPP模式的应用缺乏法律法规体系的保障。在目前的法制体系中,我国大多依照相关的法律法规的要求,如:《特许经营法》《招投标法》等,没有一部是针对PPP模式的相对细化的法律法规。PPP模式主要应用于公益性及公共基础设施的项目中,其本身具有垄断性,加上是政府主导,需要国家出台相应的法律法规明确政府部门与私人组织之间的权利义务关系,保障双方利益公平公正。同时要出台相关的法律法规保证PPP项目运作的透明度,实施全过程监督,明确双方的义务、风险承担等事项,保护利益的同时,保证提供优质的公共服务。

(二)合同信用薄弱

PPP模式的开展是建立契约的基础之上,项目的整个过程都是建立在合同的信誉度上。但是,政府部门一直处于权威和行政主导的位置,对合同的履行及相关责任认知不到位。在以往的公共基础设施建设过程中,政府部门往往是为了引来资金时满满的承诺,完成项目后拒不履行合同的相关内容,甚至相互推诿,整体信用环境低,损害了相关者的利益。这种政府部门的官本位主义严重影响着PPP项目的应用。

(三)公共利益受损

PPP模式在我国应用中受阻的另一个因素就是管理能力薄弱。PPP项目在我国的应用还比较局限,其管理者的知识结构要求多学科综合型。当前,我国政府部门的人员很难具备专业知识、相关技能及科学的评估方法,实际应用中还是采用老办法,容易造成决策实务、管理松散、腐败之风乱行的现象,极大的影响着PPP模式的应用。

(四)价格机制不合理

PPP项目,虽然我们借鉴了很多其他国家的经验,但是我国有着自身特殊的国情。在我国公共事业自身带有公益性,具有非排他性、垄断等特点,仅仅依靠市场无法确定其价格,必须经过市场与政府部门共同协商确定。在价格的定价模式上,由于受到政府部门招投标行为的不规范,往往价格产生于承担合作方的个别企业的成本价格,不能代表整个行业的平均价格。

(五)专业人才缺乏

PPP模式在我国应用还比较晚,需要复杂的法律、财务及金融等方面的知识,需要制定相对完善、规范的交易流程,需要提供专业的服务。而当前,我国的中小城市没有这样的人才,导致PPP项目明显的知识不足、经验匮乏,阻碍了PPP模式的顺利开展。

3  PPP模式在我国应用中改进建议

(一)建立PPP融资模式的法律体系

PPP模式是一个契约式融资方式,加之一方为政府机关,PPP的有效应用离不开一套完善的法体系作为保障。PPP融资模式法律体系的建立应考虑保障政府的公共利益的同时,要提高私人组织的信心并降低其风险及成本。PPP相关法律体系要明确企业的协议拟定、风险承担、支付方式、争议解决方式、监督管理等等事项。

(二)强化政府的信用及契约精神

PPP项目中,政府的失信及不按契约执行,是影响社会资本参加PPP项目的注意因素。通过完善政府部门的契约精神,对政府部门的职责进行明确,在严格按照违约依据执行,将政府相关人员在PPP项目中的工作业绩与其年度考核、政绩表现等挂钩,实现约束。同时,加大PPP项目的透明度,让社会监督,保障过程的公平公正。

(三)创建科学的价格制定形式

价格制定要保证减少财政支出的情况下的,经过政府与私人组织之间博弈的最终确定的合理价格。在价格的制定过程中,要建立定期的价格审核制度,加强实际项目的成本控制,形成完善的价格体系,综合考虑产品及服务的的综合成本,维护稳定的投资回报预期。

(四)加强PPP人才的培养

由于PPP项目的复杂性及多样性,需要培养多样的PPP项目管理人才。我们应加强复合型人才的培养,通过国外的学习经验及国内培养等多种方式,着手培养涉及金融、财务、管理等多方面的人才。

       

参考文献:

[1] 吴卓瑾,乔宝云. 构建合理的PPP管理框架推进财政和国家治理现代化[J].中国财政,201415):46-49.

[2] 郭培义,龙凤娇. PPP模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济,20158),11-14.

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